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创新和规范农村集体经营性建设用地入市

2014/9/15 9:35:57 中国土地科学

一、集体建设用地流转存在的主要问题

 

除国家法律法规对集体建设用地流转有较多限制外,以下几方面也同样存在问题。

 

1.试点地区集体建设用地流转的政策体系和运行机制不规范、不完善

 

(1)集体建设用地流转的对象和范围不明确。第一,流转对象不明确。由于缺乏政策规范,各试点地区流转集体建设用地对象不尽相同,主要有以下几类:一是乡镇企业用地。全国各典型试点地区如苏州、芜湖、广东省等地,早期均把集体建设用地的流转对象限定为存量乡镇企业用地。从调查情况看,各试点地区合法取得的存量乡镇企业用地首次流转已告一段落,现主要是再次流转问题。二是农村宅基地。将农村土地整治后的宅基地转为集体建设用地并模仿增减挂钩的方式在本乡(镇)范围内流转,形成了独特的集体建设用地指标流转模式。三是未办理合法手续的集体建设用地。有擅自租用农民的耕地转为建设用地形成的;有租用集体未利用地形成的;有些是租用农民宅基地擅自改变用途形成的等。由于集体土地没有退出机制,这类集体建设用地到今天遗留了大量复杂的历史纠纷问题。第二,流转范围不明确。一是部分地区将集体建设用地流转范围限制在城镇规划区外。他们认为,如果集体建设用地流转在城镇规划区内,势必将会影响土地征收,即城镇化规划区内的集体建设用地可能要被征收为国有土地,同时还会影响到政府征收土地的收益。二是大多数试点地区并没有对集体建设用地流转范围进行限制。如在芜湖市、广东省、成都市等地,只要符合土地利用总体规划、城市规划或集镇、村庄规划的集体建设用地均可纳入流转范围。

 

(2)流转主体不符合法律要求,流转决策机制不健全。一是多数地区的流转主体不符合法律要求。不少试点地方都将村委会规定为集体建设用地流转的供给主体。计划经济下“政企合一”的村委会不符合市场经济运行规律,因而不能成为法律意义上的流转主体。二是部分地区流转决策机制不健全。大量的集体建设用地流转是在政府指导下的行政行为。

 

(3)村庄规划体系不完善导致集体建设用地用途随意化。一是规划体系不完善使得集体建设用地在用途上较为随意;二是用途的随意性给流转主体提供了不透明交易的可能。

 

(4)集体建设用地抵押权受限,流转交易方式僵化。一是抵押权受到限制。包括集体建设用地在抵押登记、贷款等方面受到歧视;二是流转交易方式僵化。各试点规定集体建设用地流转必须公开交易。由于大多数社会投资企业看中的是某些特定农村区域的集体建设用地,并在事前进行了大量的投资和相关活动,不适合采取公开挂牌方式交易。

 

(5)部分地区的流转收益分配办法引发争议。由于国家层面没有制定流转收益分配办法,各试点地区均根据自己的实际情况进行了一些探索。广东省规定,流转收益纳入农村集体财产统一管理,扣除流转过程产生的相应税费、弥补年度亏损等后,农村集体经济组织与农民按比例进行收益分配。成都市规定,政府可收取基础设施配套费、契税和耕地保护基金;苏州市规定,政府可在第一次流转和第二次流转中按比例收取,市、县级市(郊区)和乡(镇)政府三级分成;芜湖市规定,流转收益和增值收益在县(区)、乡(镇)、行政村之间按比例进行分配。

 

(6)集体建设用地流转缺乏相应的市场管理制度和机制。主要是缺乏对流转申请双方进行审查的规范性管理制度;缺乏监督机构和法律咨询中介;缺乏产权交易中心和市场信息系统;缺乏对流转需求主体的培育和激励机制;缺乏土地估价机构和流转价格的定价机制;缺乏对集体建设用地使用过程中的监测评估和退出机制等。

 

(7)缺乏对集体建设用地指标流转的政策支撑体系。一是对集体建设用地整理项目审批没有依据,试点地区均是比照增减挂钩项目的做法在进行。二是对农民跨村居住中涉及宅基地的跨村办证、项目落地区中的农地转用及补偿、对原农民宅基地和房屋等补偿无依据。三是对项目区的集体建设用地缺乏统一规划。四是对集体建设用地指标没有统一规范的管理办法等。

 

2.集体建设用地在产权上与国有建设用地不平等,主体不明晰、权能残缺

 

(1)集体建设用地与国有建设用地权益尚没有实现基本的平等。不平等主要表现为典型的二元特征。一是建设用地产权的城乡二元结构;二是城乡土地市场二元化;三是城乡土地用途的二元性;四是土地所有者权力不平等;五是城乡土地规划和土地管理二元化;六是城乡集体建设用地价格机制二元化;七是城乡集体建设用地取得的二元化。

 

(2)集体建设用地所有权主体虚置、权能残缺。一是农村土地所有权主体虚置。现行法律对于农民集体的内涵、法定代表人以及所有权的方式、内容和程序等具体内容没有明确的规定;二是农村土地产权权能残缺。我国法律法规总体上对集体建设用地流转和用途进行了限制,也明确禁止宅基地以抵押等形式流转,导致集体建设用地使用权权能残缺。

 

(3)宅基地确权登记颁证工作面临实际困难。一是地方政府担心将土地证书发到农民手中,会带来征地上的困难,担心土地确权登记颁证过程中会出现新的权属纠纷;二是由于集体土地权利受到限制,农民认为农村土地确权登记办证的作用不大而缺乏确权办证的积极性;三是土地确权登记办证执行的法律政策层次低,不能满足依法行政的需要;四是相关保障措施落实不到位,影响工作进度;五是集体经济组织法律规定不明确,村民小组普遍职能弱化,无法人资格等。

 

二、创新和规范集体建设用地流转的相关政策建议

 

1.创新和规范集体建设用地流转的基本原则

 

(1)产权明晰。一是通过明晰集体所有权主体、内部权能结构,使集体建设用地所有权和使用权发挥正常功能;二是从法律上赋予农民集体拥有完整的集体建设用地用益物权,包括占有权、使用权、收益权以及处置权;三是在开展集体建设用地流转之前,尽快对符合土地利用总体规划和依法取得的集体建设用地进行确权登记发证。

 

(2)规划管控。一是对增量集体建设用地实行严格管控,对需要农转用的集体建设用地,必须严格按照《土地管理法》中的相关规定办理转用手续。二是集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划确定的用途,在城镇规划区范围内的集体建设用地要加强用地统筹,不得随意调整城镇土地利用规划。在城镇规划区外流转的,要严格禁止占用基本农田。

 

(3)市场运作。市场运行的基础是依靠市场定价,市场定价的基础是必须有相应的需求和供给。所以,建立以农村集体经济组织成立的企业法人实体为供给主体,以及多元化的市场需求主体的集体建设用地流转市场,是实现市场定价的充分和必要条件。同时,通过市场机制引入集体建设用地流转所需的各类评估、担保及金融服务机构等。

 

(4)保障权益。一要坚持保障农民的合法权益,让农民在流转过程中获得更大的增值收益分配比例。二要保障集体建设用地所有者的合法权益,鼓励集体经济组织将流转收益用于促进农村经济社会的长期持续发展。三要正确处理各级政府是否参与流转收益分配、以什么方式参与分配等一系列问题。

 

(5)管理规范。一要建立流转的准入制度。二要建立流转的信息平台、交易平台、中介组织等服务机构以及相应的监管制度。三要建立包括集体建设用地的节约集约利用、集体建设用地开发、利用以及相应的退出管理机制等。

 

2.对集体建设用地流转的主要内容实行规范管理

 

(1)在国家层面清晰界定农村集体经营性建设用地。国有经营性建设用地是该宗土地的规划用途或取得后的实际用途而言的。从平等权利出发,建议把农村集体经营性建设用地界定为该宗土地是否事先规划为经营性用途和取得该宗土地后是否用于经营性用途等作为标志来进行区分。

 

(2)明确界定集体建设用地流转的对象。第一,建议将集体建设用地(含宅基地)划分为两种不同类型的权属。一是划拨集体建设用地权属。此类集体建设用地的取得应符合国家对集体建设用地管理的相关规定,其中宅基地面积必须符合地方政府对农户宅基地人(户)均面积的规定,并享有划拨用地的权利。二是出让集体建设用地权属。对超过地方政府规定人(户)均面积外的宅基地面积统一设定为出让集体建设用地权属。这类出让用地可以通过整理等途径转化为流转对象。第二,集体建设用地流转的对象。一是已经确权登记办证的集体建设用地。二是宅基地经过整理后节约获得并转为集体使用的出让集体建设用地,包括集体建设用地指标。三是历史遗留下来的既成事实建设用地,但这类建设用地在进入市场流转前必须依法办理农转用手续并进行确权登记。第三,集体建设用地流转的初始条件。一是符合土地利用总体规划、产业发展规划或者村庄、乡规划及镇总体规划。二是依法取得并经过确权登记颁证。三是农村集体经济组织经过合法程序同意流转。四是社会需求主体通过公开交易取得该集体建设用地,并用于规定用途。

 

(3)明确集体建设用地再次流转的形式。在符合乡(镇)土地利用规划、国家规定的土地用途等前置条件下,社会投资者对受让的集体建设用地进行三产开发或一、三产业联动开发后,对集体建设用地进行再次流转的,国土管理部门应遵循房产和地产一致原则办理土地的分割登记,即地上建筑物流转分割登记,土地也分割登记办证。

 

(4)严格管控集体建设用地流转用途。一是实行严格的规划管控。集体建设用地用途必须符合依法批准的土地利用总体规划和村庄、乡(镇)总体规划。二是通过政策细化规范集体建设用地流转的用途;三是开辟非公益性建设用地从统一的城乡建设用地市场获取的途径,对依法取得的集体建设用地,在符合规划的前提下与国有土地享有平等用途的权力。

 

(5)参照国有土地确定集体建设用地流转价格、年限和登记办法。一参照国有建设用地的基准地价评估办法,制定集体建设用地的基准地价评估机制。二参照国有建设用地出让年限制定集体建设用地流转年限。在试点期间,出让年限原则上由农民集体同土地使用者协议决定,但不得高于同类用途的国有建设用地出让年限。期限届满后,参照国有土地使用权相关规定处理,但国家有明确规定的除外。三参照国有建设用地登记办法,对集体建设用地进行统一登记管理。

 

除此之外,还应对集体建设用地流转具体环节实行差异化管理。一是允许现阶段集体建设用地初次流转主体多元化。二是试行多元化的集体建设用地流转边界范围。三是逐步从法律上允许包括抵押在内的多种流转形式。四是实行多种形式的集体建设用地流转公开交易方式。五是把集体建设用地的储备和指标交易、落地等纳入流转范围。六是允许地方根据实际情况制定集体建设用地流转收益分配制度。

(作者单位:四川大学经济学院)

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